السيمر موقع عراقي مستقل
السيمر / فيينا / السبت 23 . 11 . 2019
احمد موسى جياد
تنطلق هذه المساهمة استجابة للضغط المتزايد لتعديل الدستور والمشاركة في الجهود الهادفة في هذا الاتجاه. فقد اكدت “انتفاضة تشرين” على تعديل الدستور ودعوة الخبراء والمختصين بالشان القانوني والنخب الاكاديمية الى تقديم مقترحاتهم الى “خيمة كتابة الدستور” في ساحة التحرير لهذا الغرض؛ وقام مجلس النواب بتشكيل لجنة التعديلات الدستورية والتي بدأت عملها فعلا، على ان تنجز مهمتها خلال اربعة اشهر. ودعت تلك اللجنة هي الاخرى ذوي الاختصاص للمساهمة بجهود التعديل المطلوب من خلال سبل مختلفة؛ ووجود لجنة اخرى ولنفس الغرض في رئاسة الجمهورية!!؛ كما شملت مقترحات بعثة الامم المتحدة في العراق، يونامي، تعديل الدستور واستعدادها لتقديم الدعم الفني في هذا المجال؛ كذلك دعت والتزمت اثنتا عشرة “قوة سياسية” وازنة بتعديل الدستور، وغير ذلك من الدعوات الاخرى من قبل جهات او تشكيلات سياسية او اجتماعية او مهنية او شخصيات.
في ضوء المتابعة المتواصلة وتقييم الممارسات الفعلية التي اعتمدت تطبيق او تفسير او الاسترشاد بالمواد الدستورية قدر تعلق الامر بالقضايا النفطية الاساسية، وبالتحديد استكشاف وتطوير وانتاج وتصدير النفط، والنتائج التي ترتبت على تلك الممارسات مما يدلل على اثارها السلبية، ارى من الضروري والحتمي والملح تعديل المواد الدستورية ذات العلاقة بقضايا النفط والغاز والطاقة.
قبل البدء باستعراض مضامين هذه المساهمة ارى من الضروري ذكر الملاحظات المهمة التالية:
الاولى؛ انني استخدمت، لاعداد هذه المساهمة، نص الدستور المنشور في جريدة الوقائع العراقية عدد 4012 في 28/12/2005؛ وان هذا النص، حسب المعلومات المتداولة، يختلف عن النص الذي وزع وصوت الشعب العراقي عليه في حينه. النص المنشور يتضمن 144 مادة بينما النص الذي تم توزيعه للتصويت عليه يتضمن 139 مادة، وان المواد التي تم اضافتها كانت ولازالت من المواد الخلافية المؤثرة جدا؛ وهذا يعني وجود مشكلة جوهرية تتعلق بمشروعية ودستورية المواد المضافة بل وحتى كامل نص الدستور رغما عن ان ما تم نشره في الجريدة الرسمية يعتبر، اجرائيا وقانونيا، الدستور النافذ، ولكن النص الذي صوت عليه الشعب هو ما يجب، الزاميا، ان يكون الدستور النافذ.
الثانية؛ ان التعديلات الدستورية محكومة بالمواد 126 و142 وان كليهما يعطي اي “اقليم” حق (الفيتو) ورفض تلك التعديلات حتى لو تم اقرارها بموافقة اغلبية المصوتين العراقيين، ولكنهما يختلفان كليا في مبررات استخدام هذا الحق. وبسبب الاختلاف على مدى سريان المادة 142 فقد تم قبل ايام مفاتحة المحكمة الاتحادية العليا لحسم الامر، ولم يتم ذلك لغاية تاريخه.
انني ارى ان تقوم المحكمة الموقرة، استنادا الى مبدأ تغير الظروف بشكل جوهري وتوفر الشواهد المادية المؤثرة، باتخاذ القرار الذي يسهل ويدعم التعديلات الدستورية التي لابد منها.
الثالثة؛ انني ارى وبالتاكيد ان هناك العديد من مواد الدستور التي لابد من تعديلها او حذفها او اضافة مواد جديدة. وفي هذا المجال اجد من الضروري التمييز بين “الواقعية السياسية” على انها سياسة فن الممكن و “واقعية الانتفاضة” وهي سياسة جعل غير الممكن ممكنا، لتجاوز اخطاء وممارسات عقد ونصف مع دستور اصبح من الحتمي تعديله او حتى تغييره. وانني في هذا المجال ادعو الى المشاركة في جهود تعديل الدستور كل حسب تخصصه، بشكل انفرادي او تشاركي، وذلك بتقديم اقتراحات محددة متناسقة تتعلق بالابواب او المواد الدستورية وبعيدا عن العموميات.
الرابعة؛ على الرغم من الاهمية المركزية للقطاع النفطي في الاقتصاد العراقي، التي يعرفها الجميع جيدا، لم يرد تعبير “السياسة النفطية” في الدستور في الوقت الذي تمت الاشارة فيه الى العديد من “السياسات” الاخرى. والاغرب من كل ذلك لم يتم ادراج ما يشير الى القطاع النفطي مطلقا ضمن ” الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية “؛ وهذا بالتاكيد شكل ويشكل خللا مؤثرا للغاية (بغض النظر عن اسبابه ودوافعه عند اعداد واقرار الدستور) لابد من معالجته.
لذلك ولاعتبارات عملية وتخصصية اقتصرت هذه المساهمة على تقديم بعض الاراء والمقترحات المحددة التي تتعلق حصرا بتعديل بنود ومواد الدستور المتعلقة بالقضايا النفطية (النفط والغاز) بشكل مباشر (وغير مباشر عند الضرورة)، اخذا بنظر الاعتبار دور تلك القضايا النفطية في وتاثيرها على متطلبات التنمية المستدامة للاقتصاد الوطني.
تم اتباع المنهجية التالية لكل مادة دستورية شملت لاعداد هذه المساهمة: اولا: تحديد المادة الدستورية قيد التقييم (رقم المادة ونصها كلا او جزأ) ؛ ثانيا: تحليل المادة (من منطلقات مقاصد المشرع وممارسات المنفذ وحاكمية النص) والاسباب الموجبة للاقتراح (التعديل او الالغاء او الاحلال او الاضافة). وهذا ،بحكم الضرورة، اهم واكثر تفصيلا واطول جزء وذلك لبيان وتحديد الاطر الفكرية والقانونية والتخصصية المستندة الى الوقائع والشواهد المادية ذات العلاقة من جهة، وتوضيح لماذا لابد من التغيير وكيف يجب او يمكن ان يكون وما هي النتائج التي قد تترتب على بقاء الوضع على ما هو عليه او تغييره من جهة اخرى؛ ثالثا: تقديم الاقتراح المتعلق بالمادة المعنية.
شمل التحليل والتقييم المواد الدستورية التالية: 80؛ 110؛ 111؛ 112؛ 114؛ 115؛ 121؛ 126؛ 141؛ وقد ترتب على هذا التقييم تقديم اربعة عشر مقترحا.
فيما يلى تفاصيل التحليل والاسباب الموجبة لكل اقتراح حسب تسلسل المواد المشمولة والمذكورة اعلاه.
اولا: تعديل المادة (80) فقرة “اولا”
نص المادة (80) “اولا:- تخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة، والخطط العامة، والاشراف على عمل الوزارات، والجهات غير المرتبطة بوزارة”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
يفتقر النص الاشارة الى السياسة النفطية وخاصة فيما يتعلق بنشاطات الاستكشاف وتطوير الحقول البترولية (النفط والغاز) وتحقيق مستويات الانتاج والتصدير بما يخدم متطلبات التنمية المستدامة للعراق في الوقت الذي تعتمد فيه جميع المتغيرات الاقتصادية وتنفيذ السياسات والخطط العامة، المذكورة في فقرات المادة المذكورة، الى حد كبير جدا على قطاع الانتاج النفطي وعوائد الصادرات النفطية. كما ان هذا التعديل يعزز صلاحيات مجلس الوزراء الاتحادي في “تخطيط التنمية” المذكورة في “الفقرة رابعا” (قبل تعديلها لاحقا كما في ادناه) وفي “التفاوض بشان.. الاتفاقيات الدولية” المذكورة في “الفقرة سادسا” من المادة 80.
الاقتراح: اعادة صياغة الفقرة المذكورة لتصبح:
“اولا:- تخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة، والخطط العامة، والسياسة النفطية في استكشاف وتطوير الحقول البترولية وانتاج وتصدير النفط والغاز، والاشراف على عمل الوزارات، والجهات غير المرتبطة بوزارة.”
ثانيا: تعديل المادة (80) فقرة “رابعا”
نص المادة (80) “رابعا:- اعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح: اهمية تخصيص واضافة فقرة تتعلق بخطط التنمية كما سيذكر ادناه.
الاقتراح: حذف عبارة ” وخطط التنمية”.
ثالثا: تعديل المادة (80) بإضافة فقرة جديدة
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
التاكيد على دور وضرورة تبني السياسات التنموية المستدامة من خلال اعداد وتنفيذ خطط وبرامج ذات اهداف محددة ووفق اطر زمنية لرفع رفاهية كل الشعب العراقي باجياله الحالية والمستقبلية وتطوير الطاقات البشرية والمادية والمؤسسية في جميع القطاعات الاقتصادية بهدف تحقيق التغييرات الهيكلية الممكنة لتقليل الاعتماد على عوائد تصدير النفط واهمية تشجيع الاستثمار للمساهمة في تحقيق الاهداف التنموية. كما ان هذه الاضافة ضرورية لتنفيذ ما ورد في المادة (25)
الاقتراح:
تعديل المادة (80) بإضافة الفقرة “سابعا:- اعداد الخطط والبرامج وتنفيذها لتحقيق التنمية المتوازنة المستدامة في جميع مناطق البلاد وتعزيز مساهمة كافة القطاعات الانتاجية لمعالجة الخلل في هيكلية الاقتصاد العراقي وتشجيع الاستثمار.”
رابعا: تعديل المادة (110) فقرة “ثالثا”
نص المادة (110) “ثالثا:- رسم السياسة المالية، والكمركية، واصدار العملة، وتنظيم السياسة التجارية عبر حدود الاقليم والمحافظات في العراق، ووضع الميزانية العامة للدولة، ورسم السياسة النقدية وانشاء البنك المركزي، وادارته.”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
- ان نشاطات الاستكشاف وتطوير الحقول البترولية وانتاج وتصدير النفط والغاز تشكل الاساس المادي والمالي لجميع الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية المذكورة في هذه الفقرة من هذه المادة. وعليه يصبح من الحتمي ان تكون السياسة النفطية في صلب الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية.
- ان عبارة ” انشاء البنك المركزي، وادارته” غير صحيحة لان البنك المركزي من التشكيلات العريقة للدولة مضى على تاسيسه اكثر من نصف قرن!!!
الاقتراح: اعادة صياغة الفقرة ثالثا لتصبح:
“ثالثا:- رسم السياسة النفطية (في نشاطات الاستكشاف وتطوير الحقول البترولية وانتاج وتصدير النفط والغاز وغيرها من نشاطات القطاع النفطي) لتطوير ثروة النفط والغاز ورسم السياسة المالية، والكمركية، واصدار العملة، وتنظيم السياسة التجارية عبر حدود الاقليم والمحافظات في العراق، ووضع الميزانية العامة للدولة، ورسم السياسة النقدية وادارة البنك المركزي”
خامسا: تعديل المادة (110) بإضافة فقرة جديدة
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
الطاقة الكهربائية من الحاجات الاساسية للمواطن العراقي وللاقتصاد الوطني؛ وقد عجزت الحكومات المتتابعة لغاية تاريخه من توفيرها والشواهد على ذلك عديدة وصادمة رغم توفر واستخدام التخصيصات المالية المطلوبة. وعليه يجب ان يكون توفير الطاقة الكهربائية من الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية وان تحضا بأولوية في التنفيذ.
الاقتراح:
تعديل المادة (110) بإضافة الفقرة “عاشرا:- توفير الطاقة الكهربائية الكافية وذلك بتطوير انتاجها ونقلها وتوزيعها ووفق اطر زمنية ومؤشرات كمية محددة”
سادسا: تعديل المادة (110) بإضافة فقرة جديدة
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
اصبح الفساد المستشري والمشرعن وانعدام الشفافية الفاعلة من الظواهر والممارسات السلبية المؤثرة جدا التي استنزفت الموارد المالية وعرقلة جهود التنمية وانخفاض الخدمات الاساسية للمواطنين. وتشير جميع الشواهد الى عجز الحكومات المتتابعة لغاية تاريخه عن معالجة ومحاربة كافة انواع الفساد بشكل فاعل ومؤثر. وعليه يجب ان تكون مكافحة الفساد وتبني برامج الشفافية الفاعلة من الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية وان تحضا بأولوية في التنفيذ.
الاقتراح:
تعديل المادة (110) بإضافة الفقرة “احدى عشرة:- اعداد وتنفيذ استراتيجية وخطط وبرامج لمكافحة كافة انواع الفساد ولضمان الشفافية الفاعلة.”
سابعا: تعديل وتغيير المادة (111)
نص المادة (111): “النفط والغاز هو ملك كل الشعب العراقي في كل الاقاليم والمحافظات”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
يعاني تعبير “في كل الاقاليم والمحافظات” من العيوب والاشكاليات التالية: 1- انه تاكيد المؤكد وهذا غير ضروري؛ 2- انه اقصائي حيث يجرد افراد الشعب العراقي المقيمين خارج العراق (مهما كانت الاسباب لأغراض الدراسة او العمل او الالتحاق بالبعثات الدبلوماسية وغير ذلك) من حقوق المشاركة في ملكية النفط والغاز؛ 3- انه يتعارض مع المواد الدستورية (18 ثانيا التي لم تشترط اقامة العراقي في اقليم او محافظة) و(44 اولا التي نصت على حرية العراقي في السكن خارج العراق)؛ 4- قد يقود الى ازدواجية الاحتساب حيث ان الاقليم، حسب المادة (119)، يتكون من “محافظة او اكثر” وما يترتب عن هذه الازدواجية تنفيذا للمادة (121) الفقرات “ثالثا ورابعا”؛ 5- يوجد العديد من الممارسات والاراء التي فسرت هذا النص على انه يعطي الشعب العراقي المقيم في الاقاليم والمحافظات الحق الدستوري في الملكية الحصرية لكل ما يتواجد في مناطقهم من نفط وغاز. ومن اوضح الامثلة على ذلك هو سلوك حكومة الاقليم ونصائح الدراسات الاستشارية المنشورة التي قدمت لحكومة الاقليم من قبل جهات اجنبية مما يعني من الناحية العملية “نفطنا لنا ونشارككم ببقية نفط العراق”. وكذلك رفع الشعار الشعبوي “نفط البصرة للبصرة” ونقاشات من كان وراء اصدار قانون شركة النفط الوطنية (الخبيث) الذي قبلت المحكمة الاتحادية العليا الطعن به؛ 6- من الحقائق العلمية المثبتة ان التراكيب الجيولوجية (بضمنها من تحتوي على النفط والغاز) قد تمتد الى خارج الحدود الادارية لأي اقليم واي محافظة بل وحتى الحدود السيادية؛ وهذه تمثل اشكالية قد تكثف المنازعات بين المحافظات او الاقاليم المعنية والامثلة على ذلك داخليا كثيرة وبالتاكيد يتعارض ذلك مع الاختصاصات السيادية للسلطات الاتحادية؛ 7- وبما ان النفط والغاز ملك لكل الشعب العراقي فلا يسمح توقيع عقد لاستكشاف وتطوير اي حقل نفط او غاز تجاوزا على او مساسا بملكية الشعب لتلك الحقول باي شكل او صيغة او مبرر. كذلك ان “ملكية الشعب” تختلف عن “الملكية العامة” مما يعني عدم التعاقد بشانها استنادا الى قانون الشركات العامة (وتعديلاته) رقم 22 لسنة 1997. وبما ان كل الثروة النفطية هي ملك كل الشعب العراقي فان توقيع اي عقد لاستكشاف او وتطوير اي حقل نفط او غاز يقتصر حصرا بالسلطة التنفيذية الاتحادية المعنية (اي وزارة النفط) ومقرونة بموافقة مجلس النواب الاتحادي باغلبية ثلثي النواب المنتخبين (وليس الحضور) ويترك للمجلس اختيار نوعية الموافقة: بقانون او بقرار او بتوصية. على مجلس النواب وبعد مناقشة مسودة العقد من قبل اللجان النيابية المعنية، الموافقة او الاعتراض او رفض العقد خلال فترة محددة ( مثلا لا تتجاوز 90 يوم من تاريخ استلام العقد) وبعكسه تعتبر الموافقة حاصلة.
لكي لا يكون النفط والغاز عاملا في تفتيت العراق وتعزيزا لما ورد في المادة (1) في الدستور بان العراق “دولة اتحادية واحدة” وان “هذا الدستور ضامن لوحدة العراق” يصبح من الضروري جدا والملح ايضا تعديل المادة (111) كما هو مقترح ادناه. والهدف هو التاكيد على الملكية الجماعية التشاركية التضامنية لكل الثروة النفطية لكل الشعب العراقي من جهة والمحافظة على الحقوق السيادية المتعلقة بالحقول الحدودية الدولية. لذلك يجب ان لا يسمح دستوريا لسكان او حكومة او احزاب او مجلس نيابي او محلي في اية محافظة او اقليم الادعاء او ممارسة او الاقرار ان ثروة النفط والغاز المتواجدة ضمن حدودها الادارية عائدة لها حصرا.
الاقتراح: تعديل وتغيير المادة (111) لتصبح:
“كل ثروة النفط والغاز ملك كل الشعب العراقي؛ صلاحية توقيع عقود استكشاف وتطوير وانتاج النفط والغاز من اختصاص السلطة الاتحادية حصرا شريطة: أ- عدم تجاوز العقد المعني على ملكية الشعب لثروة النفط والغاز باي شكل او صيغة؛ ب- موافقة مجلس النواب على العقد المعني باغلبية ثلثي النواب المنتخبين ووفق ضوابط اجرائية وزمنية يحددها المجلس”
ثامنا: تعديل او تغيير المادة (112) فقرة اولا
نص المادة (112) ” اولا:- تقوم الحكومة الاتحادية بادارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الاقليم والمحافظات المنتجة، على ان توزع وارداتها بشكل منصف يتناسب مع التوزيع السكاني في جميع انحاء البلاد، مع تحديد حصة لمدة محددة للاقاليم المتضررة، والتي حرمت منها بصورة مجحفة من قبل النظام السابق، والتي تضررت بعد ذلك، بما يؤمن التنمية المتوازنة للمناطق المختلفة من البلاد، وينظم ذلك بقانون.”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
يعتبر النص اعلاه من اكثر مواد الدستور ركاكة في التعبير وضبابية في الفهم واشكالية في التفسير المتعدد وحتي المتناقض؛ وبالنتيجة من اكثر المواد الدستورية خطورة للاسباب التالية:
- تقيد دور الحكومة الاتحادية “بادارة الاستخراج” فقط في حين ان دور الحكومة الاتحادية (من خلال وزارة النفط الاتحادية وتشكيلاتها الادارية والشركات العامة المرتبطة بها) اوسع بكثير جدا من مجرد ادارة الاستخراج؛ وهذا يدلل على فهم خاطئ، مقصود او ناجم عن محدودية المعرفة، عن طبيعة الصناعة النفطية وخاصة قطاع الاستكشاف والتطوير والانتاج؛
- حصر ادارة الاستخراج من “الحقول الحالية”؛ ولكن تعبير الحقول الحالية، في الصناعة النفطية، يتضمن العديد من انواع الحقول الحالية منها: الحقول المنتجة حاليا، الحقول المكتشفة قيد التطوير حاليا ولكنها لم تبدا بالانتاج، الحقول المكتشفة قيد التعاقد حاليا لتطويرها، الحقول المكتشفة قيد الحفر الاستكشافي والتحديدي، الحقول المكتشفة حاليا ولم يبدأ فيها اي نشاط بعد. فأي من هذه الحقول الحالية قصدها المشرع؟ قد يعني الحقول المنتجة حاليا اي الحقول المنتجة في وقت اقرار الدستور (2005) وقد يعني ايضا الحقول المنتجة في وقت اقرار الدستور (2005) والحقول التي ستصبح منتجة بعد وقت اقرار الدستور (2005) عند تطويرها. كذلك ان كلمة “المستخرج” تعني، لغويا، الحاضر والمستقبل (وذلك بدلالة الصياغات الدقيقة للعقود النفطية التي تمتد مددها الزمنية الى عشرات السنين المستقبلية). ولكن التفسيرات احادية الجانب (التي اعتمدتها حكومة الاقليم ومن قبل المستشارين الاجانب لحكومة الاقليم) تميل الى اعتماد الحقول المنتجة حاليا اي الحقول المنتجة في وقت اقرار الدستور (2005). وهذا برايي تفسير انتقائي وخاطئ وانه لا يوفر الاجابة عن من هي الجهة التي تضطلع بمهمات تطوير الحقول المكتشفة وغير المنتجة في عام 2005 وكذلك بمهام الاستكشاف وتطوير الحقول التي سيتم اكتشافها بعد عام 2005؛ كذلك ان استعمال تعبير “اقاليم” انما يشير الى حالة مستقبلية حيث لم تكن هناك “اقاليم” عند اقرار الدستور. كذلك لا توفر هذه الصياغة معالجة موضوع الحقول الحدودية ،كما ذكر اعلاه، بين المحافظات او الحدود الدولية مع دول الجوار؛
- وتصبح هذه المادة الدستورية اكثر اشكالية وضبابية ومحيرة عند معالجة كلمة “وارداتها”: فاذا كان التفسير يتعلق بالعوائد المتحققة من الحقول المنتجة في 2005 فما هو النص الدستوري الذي يحكم اين تذهب العوائد المتحققة من الحقول التي اصبحت منتجة بعد عام 2005 ومن يتولى توزيع تلك العوائد؟
- يحمل تعبير ” تحديد حصة لمدة محددة للاقاليم المتضررة” اكثر من مشكلة: أ- تفسر هذه “الحصة” على انها اضافة الى ما يخصص على اساس السكان؛ ب- وان تعبير “لمدة محددة” يعني ان هذه الفقرة ذات طبيعة مرحلية انتقالية وليست دائمة؛ ج- وان التاكيد على “الاقاليم المتضررة” حصرا دون الاشارة الى المحافظات غير المرتبطة باقليم انما تعني ان هذه الحصة الاضافية تكون لاقليم كردستان العراق فقط!!! د- اما مصطلح “التنمية المتوازنة” فان جميع المؤشرات وخاصة ما يذكره نواب وساسة الاقليم ان مستويات التنمية والاعمار في محافظات الاقليم هي الان (2019) افضل من بقية المحافظات العراقية، مما ينفي اي معاملة تفضيلية للاقليم على حساب بقية المحافظات العراقية؛ ه- ومن ناحية الشواهد التاريخية للتشكيلات الادارية للدولة العراقية لم تكن هناك اية “اقاليم” لا في زمن “النظام السابق” ولا في زمن الانظمة السابقة منذ تاسيس الدولة العراقية.
- تلزم هذه المادة اصدار قانون لتنظيم ما ورد في الفقرة (اولا) منها؛ ولكن اي قانون او قوانين؟ هنا يواجه المشرع لهكذا قانون اشكالية معقدة للغاية وغير ممكنة الحل. كما بين التحليل اعلاه لنص هذه الفقرة فانه هناك مهام عديدة تقع ضمن تخصصات وزارات عديدة: فادارة النفط والغاز المستخرج يقع ضمن مسؤولية وتخصص وزارة النفط الاتحادية (التي تعمل ضمن ضوابط قانون الوزارة) والشركات النفطية العامة المرتبطة بها (والتي تعمل ضمن ضوابط قانون الشركات العامة) ؛ وتحديد وتوزيع “الواردات” الاتحادية (بضمنها عوائد صادرات النفط والغاز المستخرج) يقع ضمن مهام وزارة المالية (وقانونها) وبالتحديد من خلال قوانين الموازنة السنوية الاتحادية وضمن السياسة المالية للحكومة الاتحادية؛ اما مسالة “التنمية المتوازنة” فعادة تكون، او يفترض ان تكون، ضمن مكونات واهداف خطط التنمية الوطنية التي هي من مهام وزارة التخطيط (رغم ان خطط التنمية استرشادية وليست ملزمة التنفيذ لأنها لا تصدر بقانون) ضمن السياسة التنموية للحكومة الاتحادية. وعليه هل المطلوب اصدار قانون واحد شامل يتضمن جميع هذه التخصصات (وهذا غير ممكن وغير مطلوب وغير عملي) ام يتطلب اصدار مجموعة من “القوانين” حسب التخصصات الوزارية التنفيذية (المحكومة بقوانينها الخاصة بها) للمسائل التي تضمنتها هذه الفقرة من المادة (وهذا يشكل مخالفة صريحة واضحة للدستور بحكم ان هذه المادة اشارت الى “قانون” وليس “قوانين”؟ اضافة الى ما سبق تضيف مسالة تحديد “الحقول الحالية” تعقيدا مؤثرا للغاية؛ فاذا كان التفسير هو “الحقول المنتجة حاليا” فان “القانون” المشار اليه سيقتصر فقط على تلك الحقول التي كانت منتجة عند اقرار الدستور عام 2005، وفي هذه الحالة اي قانون سيحكم الحقول التي اصبحت منتجة بعد عام 2005؟ وهنا نواجه اما حالة “الفراغ القانوني” (في حالة عدم وجود قانون حاكم للحقول التي اصبحت منتجة بعد عام 2005 او نواجه حالة “ازدواجية قانونية” ( في حالة وجود قانونين احدهم للحقول المنتجة في 2005 والاخر يتعلق بالحقول التي اصبحت منتجة بعد 2005. وفي كلا الحالتين (الفراغ القانوني والازدواجية القانونية) يصبح تشريع القانون المنشود (بغض النظر عن تسميته) غير ممكن وغير مفيد وغير مطلوب وغير دستوري؛ وان الاصرار عليه لاعتبارات سياسية توافقية ستترتب عليه نتائج كارثية على القطاع النفطي وعلى الاقتصاد العراقي.
- اصبح من الشائع تفسير “ينظم ذلك بقانون”، الوارد في نهاية نص الفقرة (اولا) من المادة 112، على ان المقصود هو قانون النفط والغاز. وان الشواهد التالية تدلل على عدم صوب هذا التفسير وعدم ملائمته بل وحتى عدم دستوريته. اولا: منذ شباط 2007 ولغاية الان تم صياغة وتداول اربع مسودات (على الاقل) لقانون النفط والغاز بنيت جميعها، من حيث المحتوى والهيكلية والتوجه، على ما اطلق عليه “حزمة الاربعة”: اي اربعة قوانين متباينة ضمنت في قانون واحد. وقد اثبتت تجربة وشواهد اكثر من 12 عاما ان اي من تلك المسودات غير ممكنة وغير مطلوبة وغير عملية ، بل وحتى “ملغومة” يترتب عنها نتائج سلبية للغاية وشرعنة الممارسات المخالفة للدستور. أضافة الى ذلك ان التطورات في القطاع النفطي منذ تشريع الدستور في عام 2005 احدثت وقائع مهمة للغاية تجاوزت معظم مضامين ومكونات واحكام المسودات المذكورة لقانون النفط والغاز مما يدلل على عدم ملائمة او جدوى اي من تلك المسودات. ثانيا، ان القضية المعروضة امام المحكمة الاتحادية والمتعلقة بالدعوى القضائية التي اقامتها وزارة النفط الاتحادية في عام 2012 على وزارة المصادر الطبيعية لحكومة الاقليم تتعلق بالاساس بممارسات حكومة الاقليم المخالفة للدستور. ولازالت الدعوى قائمة رغم العراقيل التي تحول دون حسمها لاعتبارات سياسية مصلحية شخصية؛!! ثالثا: اعتمد قانون شركة النفط الوطنية العراقية الذى اقره مجلس النواب (رقم 4 عام 2018) نفس التوجهات و”العقلية السياسية” التي كانت تروج لمسودات قانون النفط والغاز. وبسبب مساوئ قانون الشركة العديدة فقد تم الطن به امام المحكمة الاتحادية والتي قبلت الطعن. هذه الشواهد التاريخية والادلة المادية تشير بوضوح الى عدم امكانية تطبيق اي من مسودات قانون النفط والغاز وضعف، بل وحتى افتقار، الاساس الدستوري لهكذا قانون؛ حيث لم يشار اليه صراحة في الدستور.
- كذلك ادت الممارسات التي اعتمدت التفسيرات الانتقائية والاحادية الى الاساءة للعلاقات الدولية واثارها السلبية على القطاع النفطي وعلى الاقتصاد الوطني. ومن اهم الشواهد على ذلك دعوى التحكيم الدولي التي اقامها العراق، عام 2014، ضد تركيا وتتعلق باتفاقية انبوب النفط العراقي عبر تركيا.
الاقتراح:
الغاء نص الفقرة المعنية والاستعاضة عنها بنص جديد للمادة (112)
تاسعا: تعديل او تغيير المادة (112) فقرة ثانيا
نص المادة (112) “ثانيا:- تقوم الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة معا برسم السياسات الاستراتيجية اللازمة لتطوير ثروة النفط والغاز، بما يحقق اعلى منفعة للشعب العراقي، معتمدة احدث تقنيات مبادئ السوق وتشجيع الاستثمار.”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
تشير الفقرة ثانيا اعلاه الى “رسم السياسات الاستراتيجية…” فقط وترك موضوع التنفيذ، فمن يقوم بتنفيذ تلك السياسات؟ فسرت هذه الفقرة على انها تقييد للحكومة الاتحادية ومنعها من اتخاذ الخطوات التنفيذية (التي تتضمن بالضرورة وضع الخطط والبرامج والمشاريع) لتطوير ثروة النفط والغاز ضمن تلك السياسات الاستراتيجية، مما يعني قيام “حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة ” حصرا بتلك الخطوات والاجراءات. وهذا بالتاكيد يؤدي الى تفكيك واضعاف التشكيلات والشركات النفطية الاتحادية المتخصصة في تطوير ثروة النفط والغاز مما يترتب عليه اضرار لا تحصى على الثروة النفطية ذاتها وعلى الاقتصاد الوطني. المشكلة الثانية ان التاكد من “ما يحقق اعلى منفعة للشعب العراقي” يتم، فعليأ، من خلال التحليل المقارن لدراسات الجدوى وافضليات/ جدولة تطوير الحقول وطبيعة العقود وشروطها التي يتم اعتمادها في تطوير ثروة النفط والغاز. وهذا لا يمكن ضمانه والتاكد من تحققه باقصاء الحكومة الاتحادية من المهام التنفيذية التي تشكل اهم اركان تحقيق السياسة النفطية. اما الشكلة الثالثة في هذا النص هو الاستبعاد التام للمحافظات غير المنتجة من المشاركة في رسم ” السياسات الاستراتيجية اللازمة لتطوير ثروة النفط والغاز”. وهذا الاستبعاد لا يخدم مطلقا هدف تطوير الثروة البترولية خاصة عند حصر الجوانب التنفيذية بحكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة كما هو محدد بنص هذه المادة؛ علما ان النشاطات الاستكشافية في المحافظات غير المنتجة تمثل افضل الفرص لتعزيز الثروة النفطية وزيادة الاحتياطيات النفطية المؤكدة.
وهذا يحتم الغاء نص الفقرة “ثانيا” والاستعاضة عنها بنص جديد للمادة (112)
ان صيغة المادة (112) الواردة في الدستور لا تشكل، كما بين التحليل اعلاه، اساسا رصينا او تبرر تشريع قانون واحد، وقد ساهمت تلك الصياغة فعلا في عرقلة تطوير قطاع موحد لانتاج النفط والغاز وبالضد من مبدا استخدام ملكية الشعب للثروة النفطية لتحقيق اقصى منفعة للشعب العراقي، ولذا اقترح حذف كل هذه المادة والاستعاضة عنها بالنص المقترح.
الاقتراح:
إعتماد نصا جديدا للمادة 112 كما في ادناه:
المادة (112)
تقوم الحكومة الاتحادية، بالتنسيق مع حكومة كل اقليم وحكومة كل محافظة، برسم السياسات الاستراتيجية النفطية واعداد وتنفيذ الخطط والبرامج اللازمة في استكشاف وتطوير وانتاج وتصدير وتعزيز ثروة النفط والغاز لتحقيق اقصى مصلحة للشعب العراقي وفق افضل الممارسات والمعايير الدولية، والالتزام التام بمبدا ملكية كل الشعب العراقي لكل النفط والغاز وبمعايير الشفافية وعدم خلق البيئة الملائمة للفساد ومحاربته.
عاشرا: تعديل وتغيير المادة (114)
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
1- ان عنوان المادة لا يتضمن “سلطات المحافظات” في الوقت الذي تذكر تلك السلطات في “فقرات” المادة وهذا يشكل خللا في نص المادة وتسبب في تفسيرها بشكل متناقض؛ 2- كذلك يشير عنوان المادة الى عدم المساوات بين محافظات واقاليم العراق اذ لا يوجد اي مبرر على الاطلاق لإقصاء سلطات المحافظات غير المنتظمة باقليم؛ 3- كانت صياغة الفقرات سائبة وغير موحدة ومكررة؛ 4- تضمنت اختصاصات مدرجة اصلا ضمن اختصاصات السلطات الاتحادية في مواد اخرى، مما يتطلب حذفها من هذه المادة تجنبا للازدواجية في الاختصاصات؛ 5- تضمنت اختصاص يجب ان يكون ضمن اختصاصات السلطات الاتحادية، مما يتطلب حذفها من هذه المادة؛ 6- تعنى المادة بمهمة “رسم” السياسات المذكورة وتهمل مهمة “تنفيذ” تلك السياسات وهذا خلل مؤثر للغاية مما يقتضي معالجته بتعديل النص.
الاقتراح: تعديل وتغيير المادة (114) لتصبح كما يلي:
المادة (114)
تكون الاختصاصات الآتية مشتركة بين السلطات الاتحادية وسلطات كل اقليم وكل محافظة:
اولا:- رسم السياسات البيئية وتنفيذها لضمان حماية البيئة من التلوث، والمحافظة على نظافتها؛
ثانيا:- رسم السياسة الصحية العامة وتنفيذها؛
ثالثا:- رسم السياسة التعليمية والتربوية العامة وتنفيذها؛
احد عشر: تعديل وتغيير المادة (115)
نص المادة 115 “كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية، يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، والصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والاقليم، تكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، في حالة الخلاف بينهما.”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
ان تحليل نص هذه المادة يشير الى ما يلي:
- ان تحديد وادراج ” الاختصاصات الحصرية” للسلطات الاتحادية ورد فقط في المادة (110)؛ وهذا يعني، ويفسر، ان كل اختصاص للسلطات الاتحادية لم يدرج في المادة (110) ” يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم” حسب المادة 115!! ولكن العديد من اختصاصات السلطات الاتحادية مدرجة في العديد من مواد هذا الدستور مما يعني وجود تناقض خطير جدا بين احكام المادة 115 واحكام العديد من مواد الدستور المتعلقة باختصاصات وصلاحيات السلطات الاتحادية؛
- تفترض المادة 115 وتدعو الى “تجميد” الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية بما ورد في المادة (110) فقط؛ وهذا الافتراض والدعوة يناقض منطق التطور والتغير النوعي والهيكلي والمؤسساتي الذي يتطلب استحداث او تغيير او الغاء بعض تشكيلات السلطات الاتحادية وما يترتب على ذلك من تاثير في اختصاصاتها؛
- وان تعبير ” يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم” يفترض توفر كافة الامكانيات التشريعية والقضائية والتنفيذية والمؤسساتية في كل اقليم وفي كل محافظة لممارسة اي اختصاص، على مستوى العراق، لم يرد في المادة (110)؛ وهذا الافتراض غير واقعي وغير عملي وغير صحيح مقارنة بامكانيات السلطات الاتحادية؛
- ونفس الامر ينطبق على افتراض وجود “قانون” في كل اقليم وكل محافظة فيما يتعلق بالصلاحيات المشتركة المذكورة في المادة (114)؛
- من الناحية الفعلية تمنح هذه المادة كل اقليم وكل محافظة “الفيتو” على اختصاصات السلطات الاتحادية؛ وهذا حسب علمي لا يوجد مثيل له في اي نظام “ديموقراطي” رئاسيا كان او شبه رئاسي او نيابي؛
- ان نص وتنفيذ هذه المادة يتعارض مع جوهر واسس الديمقراطية، وهذا ما منعه الدستور في المادة (2 اولا ب-)؛
- ان نص وتنفيذ هذه المادة يتعارض مع ويشكل محاولة التفاف على مبدا الشعب مصدر السلطات وشرعيتها الذي ضمنه الدستور في المادة (5).
الاقتراح:
حذف المادة (115)
اثنا عشر: تعديل وتغيير المادة (121) الفقرات اولا وثانيا
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
يعاني نص كلا الفقرتين من اغلب العيوب والاشكاليات التي تم ذكرها اعلاه عند تحليل المادة (115) ولا يوجد مبرر لتكرارها.
الاقتراح:
تعديل الفقرات اولا وثانيا من المادة (121) وذلك بحذف تعبير “اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية” واضافة بدلا عنه بالتعبير “اختصاصات السلطات الاتحادية” في كل منهما.
ثلاثة عشر: تعديل وتغيير المادة (126) الفقرة رابعا
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
يعاني نص الفقرة من اغلب العيوب والاشكاليات التي تم ذكرها اعلاه عند تحليل المادة (115) ولا يوجد مبرر لتكرارها.
الاقتراح:
تعديل الفقرة رابعا من المادة (121) وذلك بحذف تعبير “الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية” واضافة بدلا عنها بالتعبير “اختصاصات السلطات الاتحادية”.
اربعة عشر: تعديل المادة (141)
نص المادة (141): “يستمر العمل بالقوانين التي تم تشريعها في اقليم كوردستان منذ 1992، وتعد القرارات المتخذة من حكومة اقليم كوردستان- بما فيها قرارات المحاكم والعقود – نافذة المفعول، مالم يتم تعديلها او الغاؤها حسب قوانين اقليم كوردستان، من قبل الجهة المختصة فيها، وما لم تكن مخالفة لهذا الدستور.”
التحليل والاسباب الموجبة للاقتراح:
ان كل من الثروة النفطية والثروة المائية ملك لكل الشعب العراقي ويجب ان يستخدم كليهما لتحقيق التنمية المستدامة لما يضمن اعلى مصلحة لكل الشعب العراقي واجياله المستقبلية؛ وعليه يجب ان لا يسمح دستوريا لحكومة اي اقليم او اية محافظة التعاقد او التصرف او اتخاذ اي قرار بشان الثروة النفطية والثروة المائية لان ذلك يعتبر تجاوزا على حقوق ملكية بقية الشعب العراقي في الثروة النفطية والثروة المائية، وهذا مخالف للدستور.
الاقتراح:
اضافة النص التالي ” باستثناء قرارات المحاكم والعقود المتعلقة بثروة النفط والغاز والقرارات المتعلقة بالثروة المائية ” لتصبح المادة (141) كما يلي “يستمر العمل بالقوانين التي تم تشريعها في اقليم كوردستان منذ 1992، وتعد القرارات المتخذة من حكومة اقليم كوردستان- بما فيها قرارات المحاكم والعقود، باستثناء العقود المتعلقة بثروة النفط والغاز والقرارات المتعلقة بالثروة المائية – نافذة المفعول، مالم يتم تعديلها او الغاؤها حسب قوانين اقليم كوردستان، من قبل الجهة المختصة فيها، وما لم تكن مخالفة لهذا الدستور.”
استشارية التنمية والابحاث/ العراق
النرويج، 23/تشرين ثاني/2019
