السيمر موقع عراقي مستقل
السيمر / فيينا / الأربعاء 19 . 04 . 2023
د . ماجد الزاملي
إستقلال الـهيئات اللامركزية في اتـخاذ القرارات الإدارية يفترض وجود جهاز إداري خاص تابع لـها يتولى تنفيذ هذه القرارات، ويـمنحها حق وصلاحية اختيار أفراد هذا الـجهاز، ووضع نظام خاص له مستقل عن النظام العام للموظفين، وهذا ما يعزز استقلال الـهيئات اللامركزية عن السلطة الـمركزية. ويستتبع ذلك استقلال هذه الـهيئات ماليا. فالاستقلال الـمالي عنصر أساسي في تـحقيق اللامركزية الإدارية، لأنه يـمكّن الـهيئات الـمحلية من القيام بالأعباء الـملقاة على عاتقها وتنفيذ الـمشاريع الواجب تنفيذها. فللـهيئات اللامركزية موازنات مستقلة عن موازنة الدولة العامة. تلعب اللامركزية الإدارية دورا أساسيا في عملية التنمية، وهي قامت في الأساس من أجل تـحقيق التنمية على الـمستوى الـمحلي. وذهب الفقه الإنجليزي في التعبير عن مصطلح أو مفهوم الإدارة المحلية بمصطلح الحكم المحلي وعرفها بأنها:” حكومة محلية تتولاها هيئات محلية منتخبة، مكلفة بمهام إدارية وتنفيذية تتعلق بالسكان المقيمين في نطاق محلي محدد، ولها الحق في إصدار القرارات واللوائح المحلية ومن خلال التعريف يتضح بأنه أشار إلى بعض الخصائص الأساسية التي يقوم عليها نظام الإدارة المحلية ” وذلك من خلال تحديد طبيعة المسائل الإدارية والتنفيذية التي تضطلع بها الهيئات المحلية. كما أنه بين الوسائل القانونية التي من خلالها تمارس هذه الهيئات مهامها، وذلك بتخويلها سلطة إصدار القرارات واللوائح، كما أن التعريف أبرز عنصر الانتخاب باعتباره يمثل ضمانة من ضمانات استقلال هذه الهيئات، ومع ذلك يؤخذ على هذا التعريف أنه لم يشر إلى عنصر الرقابة والذي يعد أحد أركان الإدارة المحلية. “فالسلطة الـمركزية، وبعد أن ازدادت الـمهمات الـمناطة بـها، نتيجة التحول الـحاصل في مفهوم الدولة التي أصبحت دولة رعاية، أصبحت السلطة الـمركزية عاجزة عن القيام بـما تطلبه التنمية الـمحلية، دون الاستعانة بـهيئات مـحلية. فتراكم الأعباء على الإدارة الـمركزية، والبيـروقراطية التي تعيشها هذه الإدارة إضافة إلى الروتين الإداري الذي يؤخّر اتـخاذ القرار وتنفيذه. كل هذه الأمور قضت بالاعتماد في تـحقيق التنمية الـمحلية على هيئات منتخبة تعبّـر عن إرادة الـمواطنين وتطلعاتـهم ومصالـحهم. فهم أدرى بشؤونـهم وبكيفية إدارة هذه الشؤون، من السلطة الـمركزية، البعيدة عنهم والتي لـها مشاغلها الكثيـرة. وإعطاء هذه الـهيئات الصلاحيات اللازمة والإمكانيات الضرورية، وبـخاصة الإمكانيات البشريـة والـمالية،مما يؤهلها لتنظيم شؤون الـمحلة (بلدة أو مدينة) وتوفيـر الـخدمات فيها، وتطوير أوضاعها العمرانية والاجتماعية والثقافية. وهذه كلها أمور تساعد على تـحقيق التنمية بأبعادها الـمختلفة.
توزيع الوظائف الإدارية بين الحكومة المركزية في العاصمة وبين الهيئات المحلية المنتخبة، بحيث تكون هذه الهيئات في ممارستها لوظيفتها الإدارية تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية. ولذلك غالبا ما يقترن موضوع اللامركزية الإدارية بنظرية الإدارة المحلية وبنظام المؤسسات العامة .أن اللامركزية الإدارية تقوم على توزيع الاختصاصات الإدارية بين الحكومة المركزية والهيئات المحلية أي خلق عدد من الأشخاص الإدارية العامة بجانب الدولة تتخصص في إدارتها مجالس تتكون في مجموعها من أعضاء منتخبين بواسطة الشعب على مستوى البلدية والولاية. فجوهر اللامركزية الإدارية لا يتعلق بإضعاف السلطة المركزية بل بتقوية السلطات المحلية، و الحصيلة النهائية ليست مجرد إعادة توزيع سلطات الحكم بل زيادة في السلطات الحكومية ككل. واللامركزية لا تنحصر بالضرورة في القطاع الحكومي ، أي إنها لا تنحصر بإنتقال المسؤوليات و المهام من جهاز الحكم المركزي إلى السلطات المحلية ، بل إنها يمكن أن تمثل أيضا إبتعاد بعض من السلطة من الحكومة بإتجاه المجتمع المدني و القطاع الخاص. تهدف اللامركزية بصفة عامة إلى سرعة العمل وتبسيط الإجراءات كما إنها تسمح للحكومة بأن تركز على مواجهة القضايا القومية الأساسية وعلى وضع السياسات العامة إلي جانب إنها تحث الجهود الفردية والمنظمات غير الحكومية علي المشاركة في التنمية المحلية وكذلك تؤدي الي تخفيض الأعباء الإدارية والمالية عن الحكومة المركزية ,واللامركزية تستطيع أن تساعد الوحد ات المحلية على تقديم خدمات عامة ذات جودة أعلى وتحقق الاستقلال المالي والإداري للوحدات المحلية وتمكن المجالس المحلية من تحمل مسئولية التخطيط وصنع القرار وتساعد الوحدات المحلية علي الاحتفاظ بحصة كبيرة من الإيرادات المالية المحلية وتفعل حق المجالس المحلية في مساءلة ممثلي السلطة التنفيذية المركزية. أن للاَّمركزية الإدارية جانبين ، جانب سياسي وجانب قانوني , فالجانب القانوني يتمثل في توزيع الوظيفة الإدارية للدولة أما الجانب السياسي فيتمثل فيما تقوم عليه اللامركزية الإدارية من توسيع لمفهوم الديمقراطية فتنتقل سلطة التقرير النهائي من الدولة إلى هيئات محلية منتخبة من طرف الشعب لتحمل مسؤوليتها في الإدارة . وعُرف نظام اللامركزية والإدارة المحلية منذ زمن بعيد، ولم يأخذ شكله القانوني إلا بعد قيام الدولة الحديثة، عندما ازدادت أعباؤها تجاه المواطنين، ولتخفيف تلك الأعباء كان لا بد من نقل أو تفويض بعض الصلاحيات إلى الإدارة المحلية، وعرفت الإدارة المحلية في السابق خلال مراحل التكوينات القبلية، ونظم الإقطاع، والإمبراطوريات، والهند عرفت نظام المجالس المحلية في بداية التاريخ الميلادي، وساد في بلاد الإغريق نظام دولة المدينة، التي تضم عددًا من القرى، والقرية تضم عددًا من القبائل، ثم ظهر نظام الحكم المحلي أو الإدارة المحلية، كظاهرة قانونية في القرن التاسع عشر؛ حيث ظهرت المجالس المحلية في إنجلترا عند صدور قانون الإصلاح عام 1832، وظهرت اللامركزية فكرًا فلسفيًّا إداريًّا مع قيام الثورة الفرنسية عام 1789, أن المشاركة الشعبية في شئون الإدارة المحلية هي مشاركة جماعية لا مجال فيها للتسلط الفردي، أو آراء مفروضة من جهات أعلى، أو أية اتجاهات دكتاتورية، أو تعقيدات بيروقراطية، إنما هي نابعة من الحس الشعبي للشعور بالمسئولية، ومساهمة المواطنين في أنشطة السلطة التنفيذية على مستوى المحافظات. اعتراف السلطة الـمركزية بـمصالـح مـحلية مـميزة عن الـمصالـح الوطنية العامة لا يكفي لتحقيقها اللامركزية، إنـما يـجب أن يقترن هذا الاعتراف بوجود هيئات مـحلية تتولى إدارة هذه الـمصالـح، أي هيئات منبثقة من البيئة الـمحلية ومنتمية إلى الـمجتمع الـمحلي لأنـها تكون أقرب إلى السكان وأعرف بـمصالـحهم وأقدر على تـحقيق هذه الـمصالـح. وهذه الـهيئات الـمحلية يـجب أن تتمتع باستقلال إداري. وهذا ما طرح موضوع كيفية اختيار هذه الـهيئات وقاد إلى جدل بين الـمهتمين بدراسة اللامركزية الإدارية، أن العنصر الأساسي في نظام اللامركزية ليس اختيار الـهيئات الـمحلية بطريقة معينة، إنـما هـو استقلال هـذه الـهيئات في مـمارسة وظائفها من دون أن تكون خاضعة لتوجيهات أو أوامر السلطة الـمركزية. وانتخاب هذه الـهيئات ليس برأي هؤلاء، شرطا أساسيا لتحقيق اللامركزية. فـمعيار الانتخاب لا قيمة مطلقة له في وجود اللامركزية، أو في إضفاء اللامركزية على السلطة الـمحلية، والـمعيار الـحقيقي للتنظيم اللامركزي يكمن في استقلال الـمجالس الـمحلية عن السلطة الـمركزية، وإن كـان الانتخاب يعتبـر الوسيلة الـمعتادة لتحقيق هذا الاستقلال، في حين أن فريقا آخر أعتبـر أن انتخاب الـهيئات الـمحلية من قبل الناخبين على أساس أن فكرة اللامركزية الإدارية امتدادا للديـمقراطية، وهو شرط لتحقيق اللامركزية. إن الهدف الأساسي لهذه المحاور في ظل التحديات التي تواجه الدولة المعاصرة هو التوجه نحو تقليص حجم سلطة الدولة بما يستدعى بالضرورة إعادة النظر في البيروقراطية وإخضاع أساليب الإدارة العامة للمعايير الموضوعية والمساءلة عن تكلفة تقديم الخدمات وقياس نتائج الخطط والبرامج من خلال الكفاءة والفاعلية وأثر ذلك في البيئة المحيطة. اختصاصات إدارية تباشرها بنفسها على وجه الاستقلال ويكون لها حق البت في شؤونها وحق إصدار القرارات المناسبة في شأنها بمحض إرادتها. وقد يتوقف تنفيذ هذه القرارات على تصديق السلطة المركزية، وقد يكون للسلطة المركزية حق إلغاء هذه القرارات دون أن يكون في ذلك ما يتعارض مع استقلال السلطات الإدارية اللامركزية. لكن السلطة المركزية لا تملك وفقا للمبادئ العامة حق تعديل قرارات السلطة اللامركزية لأن وجود هذا الحق يتعارض مع استقلال هذه السلطة ومع ذلك فانه يجب أن يلاحظ أن تصديق السلطة المركزية على قرارات اللامركزية في الأحوال التي يشترط فيها ذلك، لا يغير من طبيعة هذه القرارات باعتبارها صادرة عن سلطات لامركزية تُسأل عنها هذه السلطات الأخيرة وحدها. استقلال السلطات الإدارية المحلية عن السلطات المركزية،بمعنى أن يكون تعيينهم بطريقة تضمن استقلالهم عن هذه السلطة وأن يضمن النظام القانوني المقرر لهم عدم خضوعهم لأوامر السلطة الإدارية المركزية وتوجيهاتها ويرى البعض أن استقلال السلطات اللامركزية لا يتحقق إلا إذا كان اختيار أعضاء هذه السلطات بطريق الانتخاب بمعنى أن انتخاب أعضاء هذه السلطات يعتبر شرطا أساسيا لا يمكن القول بوجود لا مركزية إدارية تقوم على غير الانتخاب في دولة من الدول . وقد كان هذا هو الرأي المأخوذ به خلال القرن التاسع عشر .
أما الآن فلم يَعُد اختيار أعضاء السلطة اللامركزية بالانتخاب شرطا أساسيا لوجود اللامركزية الإدارية في الدولة ، بدليل وجود المؤسسات العامة الإدارية والصناعية والتجارية في كل الدول في الوقت الحاضر ، وهي أشخاص إدارية ، أي سلطات إدارية مستقلة لا يختار أعضاؤها بطريق الانتخاب. استقلال الشخص الإداري اللامركزي عن السلطات المركزية وانفراده باختصاصات يباشرها بنفسه، مستقلا عن السلطة اللامركزية ، وأن تكون لممثلي الشخص الإداري اللامركزي سلطة ذاتية يستمدها من القانون، بمعنى أن يكون لممثلي الشخص الإداري اللامركزي حق إصدار قرارات إدارية تنفيذية بمحض إرادته في دائرة اختصاصات معينة يحددها القانون دون أن يكون خاضع لأوامر الدولة المركزية وتوجيهاتها. كما أستخدم الفقه الفرنسي مصطلح اللامركزية المحلية للتعبير عن الإدارة المحلية وعرفها بأنها:” هيئات محلية تمارس اختصاصات إدارية وتتمتع باستقلال ذاتي”. واستخدم الفقه الفرنسي أيضاً مصطلح اللامركزية الإقليمية مستقلة عن اللامركزية المرفقية للتعبير عن الإدارة المحلية، إذ عرفها بقوله:” أنها هيئات محلية لا مركزية، تمارس اختصاصات إدارية، وتتمتع باستقلال ذاتي , أنه وضح طبيعة الاختصاصات التي تمارسها هذه الهيئات. لالكون اللامركزية تستـند إلى خلفية فلسفية، واجتماعية قائمة على أساس التعاون الجماعي، وتظافر الجهود، والاعتماد على النـفس منذ نشأتـها الأولى في (مجتمع القرية) التي فرضتـها حاجة الإنسان إلى تنظيم نفسه، وتحقيق أهدافه قبل أن توجد الدولة نفسها؛ أو لكونـها الامتداد الطبيعي، أو الوجه الآخر للديمقراطية التي تجتاح العالم المعاصر في الوقت الحاضر، وإنما لضرورتـها كذلك للمجتمعات المحلية، وللدولة، أو السلطة المركزية نفسها؛ خاصة في ظل الدولة الحديثة، أو المعاصرة بسبب التوسع والتـشعب في وظائفها وإلى تضخم الأعباء، وكبر حجم المهام المناطة بالسلطة المركزية في جميع المجالات ، مما دفع بالكثير من البلدان في الوقت الحاضر إلى تبني هذا النمط اللامركزي لمواجهة هذه الأعباء, مما قد يتخوف منه البعض، خاصة في البلدان النامية ، وإنما أتت متضمنة أو مكملة لهذه المركزية القائمة أو للسلطة المركزية فيـها وذلك بـهدف تـخفيف الأعباء، والمهام الكبيرة الملقاة على كاهل القائمين عليها من خلال توزيع هذه الأعباء، والمهام بين مختلف مستويات الإدارة بما في ذلك المستوى المركزي نفسه الذي تناط به في ظلها أهم مفاصل العملية الإدارية المتمثلة بالتخطيط، وتحديد الأهداف، ووضع السياسات العامة، ومراقبة، ومتابعة الأداء بشكل عام، وكذلك الحد من معاناة الجمهور المستـفيد من الخدمات التي تـقدمـها له الإدارة ، المتمثل بالإداريين، والمجتمع المحلي، والمواطنين بشكل عام من جراء هذه المركزية المتبعة إضافة إلى تقديم الخدمات لهؤلاء المستـفيدين منها في مناطق تواجدهم، أو إقاماتـهم البعيدة عن العاصمة التي تـتواجد فيها السلطة المركزية، وكذلك تحسين وضع هذه المناطق، والتـقليل مما تكلفه عملية المتابعة المستمرة مع السلطة المركزية في العاصمة من (جهد، ووقت، ومال) إضافة إلى خلق علاقة وثيقة بين السلطة المركزية في العاصمة، وبين العاملين، والمواطنين في المناطق المحلية بشكل عام، تساعد على تبادل المعلومات، وعلى شرح السياسة المركزية، وإيجاد القبول لـها في هذه المناطق، وتشجيعهم على زيادة اهتمامـهم بمناطقـهم، وعلى مشاركتـهم في الحكم من خلال تدريب قادتـهم المحليـين على إدارة شؤون مناطقـهم، وتجهيزهم كذلك للقيام بأي دور قيادي في المستـقبل على مستوى الدولة كـكل، كون معظم القادة المتواجدين في المستوى المركزي نفسه هم أساساً من أبناء المناطق المحلية هذه؛ ولكون النظام اللامركزي خاصة قد أصبح في الوقت الحاضر ضرورة وطنية؛ بل وحتمية كما يشير الاتجاه الإداري المعاصر لمواجهة التطورات، والتـغيرات الاجتماعية الكبيرة التي يشهدها العصر الراهن في مختلف المجالات، خاصة في ظل الانفجار السكاني المتزايد، وما يترتب عليه من تزايد مستمر لمسئولية الدولة الحديثة في توفير فرص التعليم والعمل والخدمات العامة ، الكافية لكل أبنائها.
وخلاصة القول أن أهم ضمانات نجاح نظام فعال للامركزية كأساس للحكم المحلى, وضع حد لمسألة التعددية فى التشريعات المنظمة لعمل الإدارة المحلية وجمعها فى قانون واحد. التمتع بدرجة مناسبة وكافية من الحرية والاستقلال عن السلطة التنفيذية المركزية بالنسبة إلى كل ما يتعلق بإدارة الشؤون المحلية من خلال نقل حقيقى وأصيل للسلطات من الجهة التنفيذية المركزية إلى المحليات. وعدم الاقتصار على التفويض فى السلطات. حسن اختيار القيادات المحلية من خلال وضع ضوابط واضحة ودقيقة ومحايدة, تفعيل نظام الانتخابات الحرة والنزيهه هو وحده الكفيل بتفعيل نظام الإدارة المحلية وبالذات المجالس الشعبية المحلية. بهذه الضمانات يمكن إقامة نظام حكم محلى على أساس اللامركزية يحقق مصالح الناس ويمكنهم من قضاء إحتياجاتهم بسهولة دون أى مشاكل، ولا تضطرهم التعقيدات الإدارية والبيروقراطية الى دفع الرشاوى للحصول على حقوقهم. فاللامركزية الإدارية تقوم في جوهرها على عدم إتخاذ كل القرارات و الأعمال المتعلقة بالشؤون العامة من قبل السياسيين و البيروقراطيين في العاصمة و على توزيع السلطات و الصلاحيات على كل أنحاء البلاد. اي تنفصل هيكليا عن الحكومة المركزية و تحول إلى مؤسسات وطنية عامة أخرى.
